Політична аналітика

Проблема реформування органів місцевого самоврядування

Ось вже 15 років в Україні тривають дискусії відносно реформи місцевого самоврядування (МСВ). Особливо тема загострюється у виборчий період, коли ледь не всі політики починають обіцяти, що займатимуться питаннями реорганізації і реформ місцевого самоврядування. 

Сьогодні і центральна влада, і народні депутати, і депутати місцевих рад, і навіть політологи в один голос говорять про те, що повноваження місцевого самоврядування потрібно розширювати, і що території повинні бути повноцінними одиницями, які самі можуть вирішувати, як їм потрібно жити і працювати. Забезпечити це повинен законопроект № 3207-1, який є складовою частиною політреформи. 

На думку експертів Україна вже давно потребує децентралізації влади і розширення повноважень місцевого самоврядування. На думку ряду політиків, починати потрібно з реалізації в повному об'ємі політреформи в частині Закону «№3207» з місцевого самоврядування. Крім того, необхідна адміністративна реформа і пакет законів з податкового, бюджетного, земельного кодексів. На сьогоднішній день цей процес тісно пов’язаний з перипетіями боротьби за владу на центральному рівні є надмірно заполітизованим. Проте, незалежно від політичної кон’юнктури, загальновизнано, що існуюча система місцевого самоврядування в Україні є далеко не досконалою і має безліч недоліків. Нижче наведено ті з них, які є актуальними на наш погляд.

Недоліки існуючої системи

1. У місцевої влади в Україні немає прав, у неї є лише обов'язки. Головний лейтмотив цієї тези – по суті, місцеве самоврядування В Україні перетворилося сьогодні на відділ праці і зарплат для бюджетної сфери. За більш детального розгляду проблеми, з одного боку, повноважень неначебто не вистачає, проте для тих, хто в місцевій владі працює зараз, неначе і не треба більше повноважень. З другого боку, ми бачимо ще більший безлад нагорі, в центральних органах влади, і стає зрозуміло, що треба підсилювати роль місцевого самоврядування, тому що зараз жодна вертикаль влади не функціонує повноцінно. Якщо придивитися до цієї проблеми пильніше, виявиться, що проблема полягає не лише в браку повноважень для місцевого самоврядування, але ще й у тому, що більшість «управлінців» дотепер не зрозуміють, що їм з цими повноваженнями потім робити. Вони просто не розуміють, що від них потрібно, і що повноваження припускають не лише певні вигоди, але ще й відповідальність. 

На сьогодні місцеве самоврядування в Україні існує лише на папері. Зокрема, це виявляється в бюджеті, який намагаються прийняти: він надто централізований, і в ньому передбачене жорстке, ручне управління грошовими коштами. У результаті жоден орган місцевого самоврядування не зможе відчути себе самостійно, адже коли грошей немає, нічого не можна спланувати не тільки по розвитку міста і конкретної території, але і за соціальними програмами. Ось коли ми почнемо формувати бюджет знизу, тоді в Україні і почнеться реальне місцеве самоврядування.

2. Недостатня інформованість громадян про діяльність місцевої влади. В Україні поки що громадяни знаходяться в підлеглому становищі відносно місцевого керівництва і можуть лише сподіватися на його справедливі рішення. Прості громадяни про місцеве самоврядування згадують лише у крайньому випадку, їм важко інколи навіть назвати імена місцевого керівництва. Візьмемо для прикладу Донецьку область. Згідно з даними дослідження «15 років з любов'ю до Донбасу», проведеного компанією ДІАЦ на початку вересня поточного року, далеко не всі донетчани можуть назвати, хто ж сьогодні керує областю. Так, на прохання дослідників охарактеризувати роботу губернатора Донецької області Володимира Логвиненка і голови Донецької обласної ради Анатолія Близнюка, лише близько третини громадян дали позитивну або негативну оцінку діям цих персоналій. Інші – або важко відповісти (38% – щодо Логвиненка і 28% – щодо Близнюка), або і зовсім заявили, що не знають, хто це такі (29% і 15% відповідно).

3. Відсутність діалогу населення і властей. Хоча влада уперто намагається його налагодити. Наприклад, як заявила заступник голови Донецької облдержадміністрації Людмила Давиденко в ході семінару для працівників органів місцевого самоврядування області по основних напрямах роботи зі зверненнями громадян, в цілому в регіоні сьогодні створена системна робота зі зверненнями громадян. Зокрема, за 10 місяців поточного року в облдержадміністрацію надійшло близько 10 тисяч обігу громадян, з яких через органи вищого рівня надійшла приблизно половина. Правда, при цьому порівняно з 2005 роком загальна кількість звернень знизилася на 40%. При цьому керівництвом ОДА за цей період було проведено 284 особисті прийоми, а також 40 прямих телефонних ліній, в яких брало участь більше 2 тис. громадян. Але ці цифри свідчать не тільки про добру організацію згаданої сфери місцевою владою – вони говорять ще і про те, що донетчани поступово знижують рівень звернення до місцевого керівництва, що в Європі, до речі, вважається не дуже доброю ознакою. За словами фахівців, відсутність чи зниження кількості звернень громадян – вірна ознака втрати їх довіри місцевій владі. 

Наприклад, переважна більшість скарг донетчан торкається проблем житлово-комунального господарства, проте власті, вирішуючи цілком конкретні питання, все одно не можуть придумати дієвого способу ліквідувати саме джерело проблем і розробити комплекс заходів, які допомогли б їм в цьому.

4. Недостатня увага місцевих властей до вивчення іноземного досвіду. Наприклад, поляки говорять, що вони готові поділитися своїм досвідом і з Україною, проте, за словами українців, створення подібних проектів їм поки що не приходить в голову. 

Це дуже добре продемонстрував візит депутатів місцевих рад Сходу України на навчальний семінар до Польщі, де донбаським управлінцям було запропоновано обмінюватися не лише проектами, але навіть і простими ідеями, як зробити життя громадян зручнішим. 

Єдиними, хто заявив про намір співробітничати, виявилися знову-таки представники суспільних організацій Донетчини, які, втім, і так пишуть немало проектів різної спрямованості. Проте місцеві власті того ж Донбасу не завжди знаходять час навіть на те, щоб нашвидкоруч проглянути ці проекти. Наприклад, мер міста Світлодарська Ігор Ковальов, що також відвідав Польщу в рамках навчального семінару, однозначно заявив, що грошей в міському бюджеті на всілякі проекти і співпрацю з іншими країнами у нього вже точно немає. Та й взагалі, за словами мерів, цьому аспекту вони сьогодні приділяють не дуже багато уваги – така робота для них незвична, а все незвичне, як відомо, лякає, особливо якщо людина не налаштована переступати загальноприйняті рамки.

5. Недосконалість механізмів формування органів МСВ. У нас, по суті, немає жодної місцевої ради, в якій би на кожній посаді працював професіонал. Там, де 5-7 партій після виборів прийшли до влади, там не працюють нормально, а фактично борються за владу. І виходить, що основний принцип потрапляння до органів місцевої влади – це не професіоналізм, а слідування тій чи іншій політичній силі, прихильність тому чи іншому політичному керівнику. Це тупиковий шлях розвитку самоврядування. У нас, по суті, обирають не мера, а політичну силу, у нас призначають не фахівців, а тих, хто відданий і симпатичний, а відданість і професіоналізм – це не завжди синоніми. У результаті, наприклад, в нашому комунальному господарстві призначення відбуваються саме за таким принципом, і зараз там працює хто завгодно – історики, політологи, економісти, але не інженери.

Висновок

Перш за все, варто змінити сам принцип формування органів МСВ. Проте дійсно необхідно, щоб місцеве самоврядування переступило той рівень розвитку, на якому воно знаходиться зараз і почало нарешті розвиватися якісніше. 

Необхідно навчитися слухати те, що говорить суспільство. «Не завжди той, хто управляє, знає, що буде кращим для людей. Ну а суспільство повинне знати, чому ухвалюються ті або інші рішення», – радить представник польського Фонду розвитку локальної демократії Рафал Крамза.
Так, на думку європейських фахівців, встановити діалог із суспільством достатньо просто – для цього більше уваги потрібно приділяти не лише поліпшенню графіків прийомів, але і спілкуванню з суспільним організаціям, які працюють на кожній конкретній території і пропонують реальні механізми для вирішення різних соціальних проблем. Наприклад, в Польщі таких організацій настільки багато, що навіть на виборах до органів місцевого самоврядування поляки більше уваги надають саме кандидатам від суспільних організацій, а не політичних партій, та й взагалі партії як такі на цьому рівні виборів просто не котируються. 

За рахунок суспільних організацій у Польщі розв’язуються проблеми безробіття, соціальної реабілітації інвалідів, а також ряд побутових проблем територіальних громад – починаючи від вивозу сміття і закінчуючи організацією виборчого процесу. 

В Україні ж поки все відбувається прямо протилежно, проте, за словами фахівців, сьогодні все це можна вирішити. Правда, при цьому не потрібно сліпо переймати чужий досвід – він не завжди може допомогти. Наприклад, вже відразу можна спрогнозувати, що різка і необдумана переорієнтація на європейський досвід може тільки негативно позначитися на житті нашої країни. Наприклад, якщо суспільні організації ні з того ні з сього раптом відчують надмірну довіру до себе, вони можуть так само, як і політичні партії, почати спеціально створюватися виключно під виборчі кампанії, і в результаті головною метою їх активності буде лише отримання влади, після чого вони будуть розформовані. 

Втім, звичайно, на співпрацю України і країн ЄС дійсно можна дивитися по-різному. З одного боку, це і справді корисно нашій країні, яка просто не знає, що за допомогою проектів її життя може бути організована абсолютно інакше і куди більш якісно і комфортно, ніж зараз. З другого боку, будь-яка безвідплатна допомога насторожує, та і досвід Євросоюзу, який може бути і добрим для будь-якої з країн світу, проте може виявитися абсолютно невідповідним для України.

Власне реформа самоврядування повинна складатися з декількох блоків. Перший пов’язаний з реалізацією другого етапу політреформи: це внесення поправок в Конституцію, завдяки чому у місцевого самоврядування з'явиться своя виконавча структура і повноваження.
Другий етап – створення спеціального законодавства для місцевого самоврядування, що послужить поштовхом для подолання двовладдя за рахунок ліквідації державних адміністрацій. 

Ну і, нарешті, третім етапом повинен бути перегляд економіки місцевого самоврядування, в рамках якого потрібно провести реформу міжбюджетних відносин. Завдяки цьому у органів МСВ з’явиться самостійна економічна база, будуть розділені податки, які забезпечать фінансову базу місцевого самоврядування, і податки, які будуть направлені в центр. 

У будь-якому випадку реформа місцевого самоврядування вимагає послідовності і досить довгого часу. Логічно було б почати з реформи адміністративно-територіального устрою. Для цього необхідно розв’язати важливі проблеми вдосконалення територіального устрою України: по-перше, це законодавче встановлення статусу адміністративно-територіальних одиниць. По-друге, це визначення чітких і науково обгрунтованих критеріїв їх класифікації. По-третє, законодавче закріплення взаємостосунків між державою і адміністративно-територіальними одиницями. По-четверте, закріплення форм і методів взаємин між самими територіальними одиницями держави. 

Майбутнє України не в змаганні, кому більше належить влади – президенту або прем’єру, воно залежить від того, чи зуміє тут з’явитися місцеве самоврядування, в якому і влада, і відповідальність належатиме в рівній мірі і населенню, і керівникам території. Тоді вдасться уникнути і централізації, і авторитаризму, і сепаратизму.

21 грудня 2006