Переучреждение государства как способ выхода из политического кризиса в Украине

Политический кризис в Украине, крайне обострившийся после подписания Президентом указа о досрочном прекращении полномочий Верховной рады 5 созыва, постепенно приобретает затяжной характер. Затягивание с принятием решения Конституционным Судом и отсутствие существенных сдвигов в поиске политического компромисса свидетельствуют о том, что нынешний кризис вряд ли может быть окончательно разрешен ни в результате проведения досрочных выборов, ни в результате достижения каких-либо политических компромиссов. В лучшем случае Украина может получить временное перемирие на в виде, например, Универсала-2, с последующим нарушением договорившимися сторонами его положений, и как следствие – возвратом к кризису. В худшем – политический кризис будет обостряться и дальше вплоть до реального раскола страны.

Причины и природа кризиса
Для того чтобы выбрать оптимальный для Украины вариант выхода из сложившейся тупиковой ситуации, необходимо обозначить основные причины нынешнего кризиса. Они в обобщенном виде таковы:
1. «Незавершённость революции». Имеется в виду отсутствие реальных, качественных положительных изменений в обществе. Это привело к подсознательной эксплуатации устаревших догм и символов. Продолжается «революция в головах», которая ведёт к разрухе, к делению на «своих-чужих». Кто не мыслит революционно/контрреволюционно – тот предатель. Показательным в этом плане является провал на прошлых парламентских выборах партий с примирительной риторикой, выступающих за стабильное, мирное развитие общества.
2. «Конституционный хаос». Поспешное внесение изменений в Основной Закон в 2004 г. привело к тому, что множество положений Конституции оказались не согласованы между собой. Бездействие Конституционного Суда стало причиной того, что те или иные положения Конституции трактуются разными сторонами по-разному. В условиях политических преобразований (переворотов) современности победителем оказывается, в конечном счете, не тот, кто имеет большие политические ресурсы, а тот, кто докажет, что его действия «конституционнее» действий его противников. В современном обществе возникает новый тип социального регулирования, основной характеристикой которого становится размывание четкой границы между правом и политикой, что ведет к появлению «серой зоны» неопределенности в их отношениях. Важнейшим инструментом реальной политики в условиях информационной демократии становится манипулирование правом – процессом принятия, изменения, толкования правовых норм в интересах той или иной политической силы. Как результат – одни юристы ссылаются на одну норму Конституции, другие – на другую, третьи – вообще на внутренние постановления парламента (в частности, на регламент). В итоге политическое противостояние отяготилось ещё и «войной юристов».
3. «Перетягивание полномочий». Все субъекты украинской политики видят в политической реформе лишь способ перетягивания властных полномочий. Невыписанность полномочий и сфер ответственности субъектов власти максимально усугубляет традиционную конфликтность украинских политических элит. А это значит, что конкуренция политических сил вокруг программных положений развития страны окончательно вытеснена на периферию чистой борьбой за власть. Как результат: взаимные обвинения в узурпации власти, тотальное непонимание причин кризиса, рядового украинца, углубление раскола в обществе.
4. «Политическая целесообразность». Выход за пределы правового поля, уже становящийся традицией, не позволяет реализовывать конституционные практики ротации власти, место которых замещают революции и внеочередные выборы. В этом, на самом деле, заключается не сила, а слабость украинской демократии, поскольку в нормальном режиме механизм выборов, по сути, уже не работает. В итоге политическое решение проблемных ситуаций все чаще противопоставляют и предпочитают правовому.
5. «Проблема окружения». Причины того, что политическая элита до сих пор не договорилась кроются не столько в личной неспособности персонально В.Ющенко или В.Януковича вести планомерный конструктивный диалог, сколько в том, что существует серьезная проблема окружения. Радикально настроенные представители в каждой из политических команд рассчитывали на то, что именно их сторона перетянет на себя больше полномочий.
6. «Несформированность партийной системы». Одной из причин нынешнего политического кризиса является то, что в Украине не сформирована полноценная партийная система (она существует лишь как совокупность отдельных партий). Партии должны быть инструментом представления интересов общества. С точки зрения избирательной системы и организации власти в Украине достигнута полная и неограниченная партийность власти. Однако именно партии не выполняют функцию отображения и отстаивания общественных интересов во власти. Партийная власть, которая не представляет общество, постоянно переносит конфликты между бизнес-группами за перераспределение собственности и выгодных источников доходов в политику. И в эти конфликты втягивается все общество.

Перечисленные причины, к сожалению, настолько сильны и устойчивы, что нивелировать их не смогут как новые парламентские выборы, так и «нулевой вариант», к которому склоняется коалиция. Даже в том случае, если стороны конфликта вдруг решат пойти на взаимные уступки, политическая реальность уже вряд ли вернется в прежнее, «докризисное» состояние. Потому в сложившейся ситуации необходимо искать качественно новый вариант выхода из кризиса. По мнению ряда украинских экспертов, сегодня Украина по сути нуждается в переучреждении государства путем принятия нового Основного Закона.

Мировая практика выходов из конституционных кризисов В мировой практике насчитывается полтора десятка методов (технологий) изменений конституции (по степени их вмешательства в структуру позитивного права).

Одним из таких методов является создание ситуации двоевластия (двух центров конституирующей власти) с целью подавления одного из них – более легитимного менее легитимным. Такая ситуация возникает в ходе радикальных революций. Классический пример – противопоставление Съезда советов Учредительному Собранию в России. Советы в России, комитеты в Иране, хунты в Испании и Мексике – все это разновидности институтов непосредственной демократии. История знает примеры узурпации власти Конституантой (Учредительным собранием), созванной для принятия основного закона в условиях революции (Конвент во Франции, Долгий парламент в Англии) или образования нового государства, (Филадельфийский конвент в США). В данном случае актуален вопрос о легитимности данного института учредительной власти, порядке его формирования, продолжительности мандата, а также о результатах его деятельности (создание писаной конституции или отказ от этого).

Возможны изменения конституции в условиях чрезвычайного положения или в условиях военного переворота. В частности такая ситуация имела место в Турции, где созыв Учредительного меджлиса и разработка Конституции 1982 года (как и двух предшествующих) осуществлялись под контролем Совета национальной безопасности.

Возможна также ситуация, когда конституция радикально модифицируется неконституционными конституционными поправками, имеющими сомнительный правовой характер (например, для защиты конституции от ее «врагов», угрозы терроризма и т. п.). Так было с конституциями монархических государств и многих современных развивающихся стран. Подобная ситуация возникает в условиях, когда четко не определено, что является конституционной, а что неконституционной поправкой, и нет независимого арбитра в разрешении этой проблемы.

Интересен опыт Франции после Второй мировой войны. Он подразумевает изменение конституции путем реформирования норм об изменении конституции, принятых под давлением доминирующей политической силы. Примером служит так называемый «демократический переворот» де Голля. Этот переворот является уникальным примером радикальной трансформации демократии недемократическими методами, однако с сохранением формальной видимости конституционной преемственности и последующей демократической легитимацией переворота, что позволило обойтись без автоматического установления диктатуры. Концепция такого переворота включала идею признания кризиса политической системы переходного периода, констатацию противоречия легитимности и законности, признание режима IV Республики нелегитимным, выдвижение восходящей к Французской революции идеи «спасения нации» и создания для этого «правительства общественного спасения». Эти принципы были реализованы в условиях угрозы гражданской войны под давлением вооруженных сил путем принятия парламентом новой процедуры изменения Конституции.

В ряде стран изменение конституции осуществлялось конституционными или простыми законами, каждый из которых в отдельности не имел выраженного антиконституционного характера, но в совокупности они приводили к появлению антиконституционного феномена. Эта модель может использоваться как для перехода от нестабильной демократии к авторитаризму (конституционные монархии Южной Европы), так и для перехода от авторитаризма к демократии (демократический переходный процесс в Испании, некоторых государствах Восточной Европы, Африки – ЮАР, Латинской Америки – Бразилия, Аргентина), а также от одной формы авторитаризма к другой (многие политические режимы развивающихся стран). В странах Латинской Америки (например, в Аргентине) применение этой технологии скрывало закулисную сделку лидеров соперничающих политических партий, в Южной Африке – существование некоего внешнего арбитра (Конституционного суда), легитимность которого основывалась не в последнюю очередь на международной поддержке. В то же время подобная радикальная трансформация конституционного строя возможна только при существовании выраженного консенсуса основных политических сил, которые оказываются готовыми на компромиссы.

В некоторых странах применялась практика принятия конституции, поправок к ней или конституционных законов с использованием институтов прямой демократии (референдумов, плебисцитов или так называемых всенародных опросов). В частности так было с принятием нынешней российской конституции.

В некоторых ситуациях процесс изменений конституции основывается на рассмотрении конституции не как юридического, а скорее как политического документа. Осуществление конституционных преобразований при этом возможно в случае консенсуса внутри элиты и с привлечением мнения экспертного сообщества.

Использование доктрины политических решений практикуется во многих странах с нестабильной правовой системой в условиях реконституционализации (конституционных контрреформ). Как правило, причиной применения подобной практики может стать конфликт между новой конституцией (фиксирующей желательные ценности и нормы) и прежней, более консервативной социально-политической реальностью. В стремлении преодолеть этот конфликт и установить «конституционный порядок» исполнительная власть может пожертвовать конституционными достижениями в пользу эффективности административного управления.

Украинский вариант
Сложившиеся в Украине политические реалии таковы, что ветви власти то и дело входят в клинч в борьбе за полномочия, и при этом ни сами противоборствующие властные центры, ни политические партии не способны кардинально изменить ситуацию. В таком случае общественность страны должна обратиться к временному ограничению функционирования представительной демократии и перейти к прямой демократии, гражданское общество должно возглавить реформу системы государственного управления.

Есть несколько форм прямой демократии: референдум, выборы, давление на власть путем публичного массового волеизъявления (демонстрации, митинги, забастовки) и конституционное собрание. В Украине уже были задействованы все формы прямой демократии, кроме конституционного собрания.

К прямой демократии, в виде общенационального конституционного собрания, общество прибегает тогда, когда политические элиты по той или другой причине не представляют общественных интересов и/или не могут прийти к компромиссу в ситуации, которая угрожает территориальной целостности и безопасности граждан.

Однако следует учитывать существование ряда факторов, которые могут помешать созданию и эффективной работе конституанты в Украине.
Во-первых, это сложности с пропорциональным территориальным представительством. Такой орган, как конституанта, способен работать только при «активистском» типе политической культуры населения, а также при наличии среди кандидатов в его члены достаточно компетентных в области права и политологии людей. Хотя в Украине средний уровень информированности о политике достаточно высок, людей, обладающих экспертными знаниями — сравнительно мало, особенно если говорить о региональном уровне представительства. Ведь экспертное сообщество сосредоточено в основном в Киеве и областных центрах.

Во-вторых, отсутствие реальных механизмов созыва конституанты.

В-третьих, нет гарантии, что члены собрания будут сохранять политическую нейтральность и вообще не будут политически ангажированными.

В-четвертых, не совсем ясно и то, как будет организован сам процесс принятия решений конституантой в случае ее созыва.

Вынесение текста конституции на референдум (которое предлагает ряд экспертов), также может оказаться непродуктивным. Поскольку, как показывает практика, принять решение по более чем 3-м вопросам референдума для избирателей является довольно трудной задачей. С социологической точки зрения любые массовые опросы (даже не ставящие целью принятия решений), не будут полностью консенсусными – мнения по тому или иному пункту будут различаться, поскольку общественного мнения как такового не существует, а существуют индивидуальные и групповые мнения, которые могут совпадать или не совпадать по определенным вопросам, актуальность которых, в свою очередь, определяется вовсе не обществом, а теми, кто это общество исследует.

Тем не менее, если Украина все же станет на путь изменения Конституции и переучреждения государства, то общественная Конституционная ассамблея будет способна прописать новый Основной Закон лучше, чем политики, которые при написании законов готовят друг другу очередные юридические ловушки и бьются за собственные властные полномочия. Хочется верить, что новая Конституция, даст жизнь новой республике, новой Украине.

А. Ляшенко

Назад